در تمنای اصلاح ساختاری بودجه
در تمنای اصلاح ساختاری بودجه
هرساله در ماه‌های پایانی سال و فصل بررسی بودجه کل کشور، موضوع اعداد و ارقام پیش بینی شده برای نهاد‌های مختلف در قانون بودجه مطرح می‌شود، اما آنچه کمتر مورد توجه قرار می‌گیرد نظام بودجه‌ریزی معیوب و دارای ساختار‌های ناکارآمد و نیازمند اصلاح است. اینجا لازم است بار دیگر توصیه رهبر معظم انقلاب اسلامی در بیانیه تحلیلی گام دوم انقلاب اسلامی ــ که «بودجه‌بندی معیوب و نامتوازن» را از جمله عیوبی ساختاری که کشور با آن مواجه است دانسته‌اند و باید برای رفع آن چاره‌اندیشی کرد ــ را به یاد آوریم. نگاهی گذرا و از منظر کارشناسی به لایحه بودجه ۱۴۰۰ نشان می‌دهد، موضوع عیوب ساختاری بودجه‌ریزی در این لایحه نیز همچنان هویداست.
نخستین وجه عدم توازن در بودجه در توزیع صحیح بودجه در ارکان مدیریتی کشور به چشم می‌خورد. بررسی مصارف لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ نشان می‌دهد مجموع اعتبارات دستگاه‌های اجرایی در سطح ملی بیش از ۸۵ درصد مصارف بودجه در اختیار دولت است.
البته این به‌جز بخش عمده بودجه‌های استانی و محلی است که بازهم به دستگاه‌های وابسته به قوه مجریه تعلق خواهد گرفت. در واقع ۱۵ درصد باقی‌مانده سهم باقی دستگاه‌های کشور، از جمله نیرو‌های مسلح، قوه قضائیه و مجلس شورای اسلامی است. جالب اینجاست که برخی جنجال‌آفرینان و مدیران اجرایی در پی القای آن هستند که بخش عمده‌ای از بودجه کشور در اختیار دولت نیست و به‌تبع آن دولت در اداره کشور کاره‌ای نیست.
البته آنچه در اینجا بررسی شد فقط محدود به بودجه عمومی دولت است و بودجه کل کشور بسیار بزرگ‌تر است که شامل بودجه عمومی دولت و بودجه شرکت‌های دولتی و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها است و به‌طورکلی تنها یک‌چهارم بودجه کل کشور (سهم منابع و مصارف عمومی) تفصیلاً در مجلس و دولت بررسی می‌شود، اما ۶۲ درصد از بودجه کل (۱۵۶۱ هزار میلیارد تومان) که به شرکت‌های وابسته به دولت و بانک‌ها اختصاص دارد معمولاً مورد واکاوی قرار نگرفته و شفافیت لازم را ندارند، شرکت‌های خصوصی و بانک‌ها از این طیف هستند، تنها سه شرکت بزرگ دولتی از جمله شرکت ملی نفت، شرکت ملی گاز و شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی، سهم ۵۰ درصدی از بودجه کل کشور دارند که چندان موردبررسی قرار نمی‌گیرد. همچنین مطابق برخی گزارش‌ها، به دلیل عدم پیش‌بینی صحیح بودجه، منابع و مصارف شرکت‌های دولتی در قانون بودجه سنواتی، موجب شده است تا بیش از ۶۰ درصد از بنگاه‌های دولتی اصلاحیه بودجه‌ای داشته و سالانه بیش از ده‌ها شرکت زیانده بالغ‌بر هزاران میلیارد تومان به‌عنوان کمک از محل منابع عمومی دولت دریافت نمایند.
به نظر کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس، کسری بودجه ساختاری قابل توجه (حدود ۵۰ درصد)، برآورد منابع حاصل از صادرات نفت و افزایش وابستگی بودجه به نفت به ۳۰ درصد (با در نظر گرفتن پیش‌فروش نفت)، کاهش سرمایه‌گذاری دولت و کاهش شدید سهم اعتبارات عمرانی از مصارف عمومی، افزایش قابل توجه هزینه‌های جاری (رشد ۶۰ درصدی)، کاهش سهم درآمد‌های مالیاتی از منابع عمومی بودجه (از ۳۶ درصد ۱۳۹۹ به ۲۷ درصد در ۱۴۰۰)، افزایش کسری تراز عملیاتی (برخلاف اهداف تعیین شده در قانون برنامه ششم) و پیش‌بینی منابع قابل توجه از محل پیش‌فروش نفت و ایجاد بدهی تعدیل شونده با نرخ ارز تنها برخی از مهم‌ترین آسیب‌های ساختاری موجود در لایحه بودجه ۱۴۰۰ است.
درواقع به‌طور خلاصه می‌توان گفت در لایحه تقدیمی، تمرکز بر افزایش هزینه‌های جاری و همچنین تکیه بر منابع غیرواقعی و غیرقابل تحقق بوده است. درنتیجه افزایش ۶۰ درصدی مصارف عمومی و رشد بسیار کم‌درآمدها، ۳۲۰ هزار میلیارد تومان از مخارج هزینه‌های دولت (شامل حقوق و مستمری) از محل فروش دارایی یا استقراض تأمین شده است که با هدف‌گذاری قانون برنامه ششم توسعه (۲ /۶ هزار میلیارد تومان) اختلاف فاحشی دارد.
بررسی‌های کارشناسی نشان می‌دهد که به دلیل برآورد بیش از واقع منابع حاصل از صادرات نفت، حتی با فرض فروش کامل اوراق در نظر گرفته شده در بودجه، حدود ۳۲۰ هزار میلیارد تومان کسری تأمین نشده برای پوشش مخارج بودجه وجود خواهد داشت.
حتی در صورت استفاده از ظرفیت خرید اوراق بیشتر توسط بانک‌ها و صندوق‌های سرمایه‌گذاری (به میزان ۱۴۵ هزار میلیارد تومان) همچنان حدود ۱۷۵ هزار میلیارد تومان کسری تأمین نشده باقی می‌ماند که می‌تواند مستقیم یا غیرمستقیم به افزایش پایه پولی و نقدینگی بینجامد و تورم‌های شدیدی در سال آتی و سال‌های بعد در پی داشته باشد.
با توجه به اینکه کنترل هزینه‌های جاری در اثر افزایش کارایی و چابک سازی دولت جزو اهداف قوانین برنامه بوده، می‌بایست هزینه‌های مرتبط با حقوق و دستمزد در مصارف بودجه (بر اساس قانون برنامه ششم توسعه) کنترل و منابع موجود در جهت محرومیت‌زدایی، تضمین معیشت عمومی و سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی صرف شود.
نکته مهم دیگری که باید برای آن تدبیر نمود، مسئله فرار مالیاتی است که برخی برآوردها، آن را سالانه ۴۰ تا ۵۰ هزار میلیارد تومان فرار مالیاتی (یعنی بیش از نیمی از اقتصاد ایران) تخمین می‌زنند. تا زمانی که برای حل جدی این معضل تدبیری اندیشیده نشود، مشکل منابع بودجه بر جای خود هست.
پس‌از آنکه بودجه تصویب مجلس و به تأیید شورای نگهبان رسید، از سوی رئیس‌جمهور ابلاغ شد، تازه مهم‌ترین مرحله واقعی بودجه شروع‌شده و آن «تخصیص» است. این مرحله ــ که از عیوب جدی در نظام برنامه‌وبودجه کشور است و از اعمال سلیقه عده‌ای معدود برای سرنوشت کل کشور است ــ کاملاً در اختیار دولت است و تجربه نشان داده که دولت‌ها از ابزار نامحسوس، اما تأثیرگذار تخصیص بودجه همواره استفاده کرده‌اند.
ماجرا وقتی حساس‌تر می‌شود که همچون سال‌های اخیر کشور با کاهش درآمد و کسری بودجه مواجه شده و معمولاً اینجا تیزی چاقوی تخصیص گلوی دستگاه‌ها و نهاد‌های خارج از دولت را بیشتر می‌خراشد. بررسی میزان تخصیص بودجه در دستگاه‌های ملی در سال‌های اخیر نشان می‌دهد بیشتر نهاد‌های خارج از قوه مجریه یا مؤسسات فرهنگی دریافت‌کننده کمک، بخش قابل‌توجهی از میزان بودجه مصوب سالانه خود را دریافت نکرده‌اند و میان بودجه مصوب و میزان تخصیصی به آن‌ها فاصله معناداری وجود دارد. به‌عبارت‌دیگر، ماجرای حکایت «آش نخورده و دهان سوخته» است.
واقعیت آن است که بودجه متعلق به مردم است و اگر رئیس‌جمهور بر اساس اصل ۱۲۶ قانون اساسی مسئول برنامه‌وبودجه شده است، در واقع از حیث جایگاه امانت‌داری سرمایه عمومی بوده و هیچ‌گونه حق مطلق‌العنانی برای مدیران اجرایی ایجاد نمی‌کند. کارمند بانک هیچ‌گاه از زیادشدن ورودی نقدینگی به شعبه خوشحال نمی‌شود یا از خروج زیاد از معمولاً ناراحت نمی‌گردد، چون مالکیتی بر سرمایه‌های مردم ندارد و تنها خود را امانت‌دار سرمایه آنان می‌داند.
همین مطلب:
